La Cour pénale internationale dans le viseur de l’Administration Trump : Une réponse européenne attendue

Depuis plusieurs années la Maison Blanche s’est engagée dans une bataille frénétique contre la Cour pénale internationale (« CPI ») et tente de faire obstacle à l’enquête diligentée en mars 2020 visant les exactions présumées commises par l’armée américaine et par la CIA en Afghanistan.

Les relations entre Washington et la Juridiction permanente régie par le Statut de Rome depuis 2002^[1] pour enquêter et juger les génocides, les crimes de guerre, les crimes contre l'humanité et les crimes d'agression se sont considérablement dégradées avec l’Administration Trump.

Dès mars 2019, les États-Unis ont annoncé une politique de restriction de visa pour les membres de la CPI aux fins d’obstruction des enquêtes menées par la Juridiction. Les évènements se sont accélérés suite au décret présidentiel du 11 juin dernier, permettant de sanctionner les magistrats internationaux, qui « menacent la sécurité nationale et la politique étrangère des Etats-Unis »^[2].   

Le 2 septembre 2020,  le secrétaire d’État Mike Pompéo a annoncé^[3] des sanctions à l’encontre de la Procureure Générale de la CPI Mme Fatou Bensouda et du chef de la juridiction division compétence, complémentarité et coopération, Mr Phakiso Mochochoko en ajoutant ces derniers à la liste noire des ressortissants spécialement désignées (« Specially Designated Nationals » (« SDN »)) établie par l’Office Of Foreign Assets Control (« OFAC »), le bras armé du département du Trésor américain.^[4]

L'OFAC peut inscrire sur cette liste toutes entités, personnes ou organismes soupçonnés de menacer la sécurité des États-Unis, pour interdire avec elles toute transaction à destination, en provenance, ou simplement en transit aux États-Unis. Le nom des deux membres de la CPI se retrouve donc paradoxalement sur la même liste que des narcotrafiquants, terroristes et autres criminels.

Ces sanctions comportent généralement des mesures de gel des fonds et ressources économiques et parfois de restrictions à l'accès aux services financiers. Les personnes et entités qui fournissent une assistance ou un soutien matériel aux SDN peuvent également être exposées aux sanctions américaines, emportant des conséquences désastreuses sur les travaux en cours de la CPI.

Les sanctions visant la Juridiction, déjà fragilisée par l’absence notoire de certains acteurs majeurs à l’instar des États-Unis^[5], de la Chine ou de la Russie, sont symptomatiques des difficultés éprouvées par la communauté internationale à construire une véritable justice pénale à l’échelle mondiale et à faire face à l’unilatéralisme américain.^[6]

Une stratégie défensive européenne nécessaire pour la protection des entreprises

La mise en œuvre des sanctions américaines par l’OFAC constitue la pierre angulaire de la politique étrangère de l’Administration Trump. Si l’objectif officiel poursuivi est celui de la préservation de la sécurité nationale et de la lutte contre le terrorisme, force est de constater l’inadéquation des mesures prises et le détournement de la législation à des fins géopolitiques et économiques au détriment des entreprises européennes.

La caractère unilatéral et extraterritorial des sanctions économiques américaines est décrié depuis plusieurs années par l’Union européenne et particulièrement la France dont les entreprises ont déjà payé un lourd tribut comme cela a été le cas pour la BNP. A cet égard, un rapport parlementaire de 2018 sur l’extraterritorialité des sanctions américaines, souligne que « l'accession de Donald Trump à la Présidence des États-Unis a initié entre ces derniers et l'Europe une multitude de ruptures qui fragilisent durablement l'alliance traditionnelle entre les deux rives de l'Atlantique. Qu'il s'agisse de la relation de sécurité au sein de l'OTAN, de la remise en cause du multilatéralisme, en particulier dans le cadre de l'OMC, des attaques portées contre la Cour pénale internationale, ou du retrait unilatéral de l'Accord de Paris.»^[7].

Dans un rapport remis au Gouvernement en 2019^[8], le député Raphaël Gauvain souligne également l’impact économique néfaste sur les entreprises européennes et la mise en danger de commercer librement. Selon lui, « avec les sanctions économiques unilatérales, aucune transaction financière ou commerciale n’est aujourd’hui à l’abri des actions de l’appareil judiciaire américain. » ^[9].

Les tentatives européennes de neutraliser les effets extraterritoriaux du droit américain ont montré leurs limites et nécessitent une stratégie plus offensive.

C’est d’ailleurs l’une des propositions du rapport Gauvin qui appelle à la réforme du principal bouclier européen existant à ce jour : le règlement européen « de blocage »  du 22 novembre 1996 actualisé en 2018^[10] après la dénonciation par les États-Unis de l'accord de Vienne de 2015 encadrant les activités nucléaires iraniennes visant à indemniser les entreprises sanctionnées pour violation de l'embargo américain^[11].

Le rapport Gauvain précise à ce titre que « Le Règlement « de blocage », qui vise à annuler les effets, dans l'UE, des décisions et législations étrangères, ne permet pas dans son état actuel d’offrir une protection suffisante à nos opérateurs économiques face à l’extraterritorialité du droit américain. »^[12]. Le rapport souligne en outre que seule « une révision profonde de ce texte permettra de répondre à l’objectif recherché. »^[13].

Le rapport Gauvain propose également la création d'un « OFAC européen » aux fins de renforcer la crédibilité européenne vis-à-vis des Etats-Unis.

Le ministre de l’Europe et des Affaires étrangères, Jean-Yves le Drian a fustigé la décision américaine qui souligne-t-il représente « une attaque grave contre la Cour et les États parties au Statut de Rome » ainsi qu’« une remise en cause du multilatéralisme et de l’indépendance de la justice ».  Le ministre a exprimé sa consternation et a appelé les « États unis à retirer les mesures annoncées » ^[14].

Reste à savoir si l’Union européenne, soutien indéfectible de la CPI, pourra tirer parti de ce contexte pour enfin prendre les mesures nécessaires limitant la prolifération des stratégies offensives et extraterritoriales américaines. 

^[1] _{Statut de Rome de la Cour pénale internationale, entrée en vigueur le 1er juillet 2002, La CPI compte 123 Etats Parties.}

^[2] _{https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-blocking-property-certain-persons-associated-international-criminal-court/}

^[3] _{https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/15/2020-12953/blocking-property-of-certain-persons-associated-with-the-international-criminal-court}

^[4] _{https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20200902}

^[5] _{Si les États-Unis n’ont jamais été partie au Statut de Rome, la Cour reste néanmoins compétente pour juger les ressortissants d’un État partie, les ressortissants d’un État non-partie ayant commis un crime relevant de la compétence de la Cour sur le territoire d’un État partie et même, le cas échéant, sur le territoire d’un État non partie, si celui-ci accepte la compétence de la Cour de manière ad hoc. (Article 12 §3 du Statut de Rome). Cette hypothèse semble pour le moins invraisemblable dans les circonstances actuelles.}

^[6] _{Prosha Deghani, Les entreprises, vecteurs de la portée extraterritoriale des programmes de sanctions américaines, Cahiers de droit de l'entreprise n° 4, Juillet 2018, dossier 25.}

^[7] _{Rapport Sénat n° 17 de Philippe Bonnecarrère fait au nom de la commission des affaires européennes sur l’extraterritorialité des sanctions américaines, 4 octobre 2018.}

^[8] _{AN, Rapport au Gouvernement de Raphaël Gauvain, 26 juin 2019.}

^[9] _{Ibid. p. 5.}

^[10] _{Règlement (CE) n° 2271/96 du Conseil du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation.}  

^[11] _{Noëlle Lenoir, Le rapport Gauvain et la protection des « intérêts économiques essentiels » de la France, La Semaine Juridique Edition Générale n° 29, 22 Juillet 2019, 793.} 

^[12] _{AN, Rapport Gauvain, préc., p 81.}

^[13] _{AN, Rapport Gauvain, préc., p 81.}

^[14]  _{Communiqué du 3 septembre 2020 : https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/justice-internationale/evenements/article/cour-penale-internationale-annonce-de-sanctions-individuelles-par-les-etats}